經濟新常態下的電力發展研究

我國已經進入經濟發展新常態、生態文明建設新階段、能源生產和消費革命新時期，電力發展業已進入以綠色化、智能化為主要技術特征的新時代，主要特點表現為用電“增速換擋”、電力“結構升級”和發展“動力轉換”，需要順勢而為，認識新常態，適應新常態，引導新常態，加快推進電力生產與消費革命。正確認識經濟新常態自習近平總書記在2014年5月首次提出經濟新常態以來，“新常態”已經成為中國最新、最高頻的“熱詞”。近年來，我國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化，習總書記在2014年12月中央經濟工作會議上高度概括為九個方面的變化，一是從消費需求看，模仿型排浪式消費階段基本結束，個性化、多樣化消費漸成主流；二是從投資需求看，傳統產業相對飽和，但基礎設施互聯互通和一些新技術、新產品、新業態、新商業模式的投資機會大量涌現；三是從出口和國際收支看，全球總需求不振，我國低成本比較優勢也發生了轉化，同時我國出口競爭優勢依然存在，高水平引進來、大規模“走出去”正在同步發生；四是從生產能力和產業組織方式看，傳統產業供給能力大幅超出需求，新興產業、服務業、小微企業作用更加凸顯，生產小型化、智能化、專業化將成為產業組織新特征；五是從生產要素相對優勢看，人口老齡化日趨發展，農業富余勞動力減少，要素的規模驅動力減弱，經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步；六是從市場競爭特點看，從過去主要是數量擴張和價格競爭，正逐步轉向質量型、差異化為主的競爭，統一全國市場、提高資源配置效率是經濟發展的內生性要求；七是從資源環境約束看，環境承載能力已經達到或接近上限，必須順應人民群眾對良好生態環境的期待，推動形成綠色低碳循環發展新方式；八是從經濟風險積累和化解看，各類隱性風險逐步顯性化，風險總體可控，但化解以高杠桿和泡沫化為主要特征的各類風險將持續一段時間；九是從資源配置模式和宏觀調控方式看，全面刺激政策的邊際效果明顯遞減，既要全面化解產能過剩，也要通過發揮市場機制作用探索未來產業發展方向。上述九個方面趨勢性變化說明，我國經濟發展已經進入新常態，其主要特點就正如習總書記出席2014年11月亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會開幕式并發表主旨演講中所指出的三個方面：一是“速度變化”，即從高速增長轉為中高速增長。經過30多年高速增長，中國經濟體量已今非昔比，經濟增速雖然放緩，實際增量依然可觀。二是“結構優化”，即經濟結構不斷優化升級。經濟發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整。第三產業、消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾。三是“動力轉換”，即從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。經濟增長更趨平穩，增長動力更為多元。經濟更多依賴國內消費需求拉動，避免依賴出口的外部風險。認識新常態，就是應該看到，我國經濟發展進入新常態，是我國經濟發展階段性特征的必然反映，是不以人的意志為轉移的；經濟發展進入新常態，沒有改變我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期的判斷，改變的是重要戰略機遇期的內涵和條件；沒有改變我國經濟發展總體向好的基本面，改變的是經濟發展方式和經濟結構。適應新常態，就是要深化理解、統一認識，增強加快轉變經濟發展方式的自覺性和主動性，堅持發展、主動作為，做到觀念上要適應、認識上要到位、方法上要對路、工作上要得力。引導新常態，就是順勢而為、乘勢而上，要更加自覺地堅持以提高經濟發展質量和效益為中心，大力推進經濟結構戰略性調整，更加注重滿足人民群眾需要，更加注重市場和消費心理分析，更加注重引導社會預期，更加注重加強產權和知識產權保護，更加注重發揮企業家才能，更加注重加強教育和提升人力資本素質，更加注重建設生態文明，更加注重科技進步和全面創新。經濟新常態下的電力工業發展，與各行各業一樣，需要正確認識新常態，主動適應新常態，積極引領新常態，順應綠色化、智能化發展態勢，加快推動電力市場與消費革命。與經濟新常態一樣，未來電力發展的主要特點同樣可以概括為“增速換擋”、“結構升級”和“動力轉換”。準確把握未來電力發展的綠色化和智能化技術特征電的轉換和使用效率比直接利用一次能源更高。我國能源結構以煤為主，而就創造經濟價值而言，煤炭的最佳消費方式是轉化為電力，而且絕大部分非化石能源需要轉換為電能加以利用，所以，提高電能在終端能源消費中的比重更有利于提效、節能和減排，更有利于有效降低能源消費總量，這些都充分說明能源發展以電力為中心日益突顯。國內有關研究機構的研究表明，電能在終端能源消費中的比重每提高1個百分點，單位國內生產總值（GDP）能耗可下降4%。電力是經濟社會發展的物質技術基礎，既是經濟社會發展必不可少的生產資料，又是人民生活必不可少的生活資料，國家現代化首先是國家電氣化。我國電力行業發展相應進入了以安全、經濟、綠色、和諧為價值特征，以綠色化和智能化為技術特征的2.0時代，具有以下鮮明的特點：一是電力結構綠色轉型加快。非化石能源發電比重逐年提高，2013年占比接近三分之一，2020年有望達到40%左右，未來電源結構將逐步實現從煤電為主向非化石能源發電為主的轉換，到2050年非化石能源發電比重超過60%。二是電力空間布局調整加快。布局調整從上世紀90年代開始，最近幾年在加速。常規水電轉移到西南、西北水電基地，燃煤電廠加快向西部、北部煤炭基地轉移，核電將從沿海向內陸輻射，西電東送等跨區跨省送電通道能力加快提升。西部地區發電裝機占全國的比重從2000年的24.5%提升到2013年的33.5%，提高了9個百分點，而相應的全社會用電比重從2000年的21.1%提升到25.5%，僅提高了4.4個百分點。

三是電力發展形態調整加快。一方面傳統能源發電繼續延續大型化、基地化、跨區輸送的路徑發展，呈現出“大”的是好的屬性。另一方面也相繼出現了分散化、小型化、分布式發展的新形態，除小水電、接入配電網的新能源發電、綜合資源利用發電和小型煤層氣發電外，將大量出現分布式太陽能發電、基于天然氣的分布式能源系統、智能微網、智能家庭能源系統、電動汽車以及小微型儲能裝置等新形態，這些新形態盡管價格相對較高、需要國家財政補貼，但與自身大型化發展相比具有比較優勢，表現出“小”的是美的屬性。未來“大的”數量少但規模大，“小的”數量巨大但規模小，更多是雙向流動，對電力系統影響大，客觀上需要智能電網來支撐大規模發展。

四是電力系統與用戶、社會互動加深，新型商業模式加快出現。用戶知情權、參與權、選擇權需求逐漸顯現。從電力系統到用戶的傳統單向流動加快轉變為雙向乃至多向流動，新型商業模式創新加快。

要實現電力行業安全、經濟、綠色、和諧發展，客觀上需要加快發展具有中國特色的智能電網，通俗理解，就是把物聯網技術、云計算技術、智能控制技術等新型先進技術和新材料技術、新型儲能技術，與現有電力系統持續全面深度融合，進行智能化升級換代，從而逐步形成全新的電力系統，實現電力行業更安全、更經濟、更綠色和更和諧發展。

增速換擋：全社會用電

進入中速增長期

進入新世紀以來，隨著我國經濟步入工業化中期，經濟持續高速增長，帶動全社會用電相應高速增長。盡管2008年遭遇世界金融危機影響，我國在本世紀前10年，國內生產總值仍然保持年均增長10.5%，全社會固定資產投資總額、社會消費品零售總額和進出口總額年均增長分別為23.0%、14.9%和20.2%，帶動能源消費和電力消費即全社會用電量高速增長，年均增速高達8.4%和12.0%。前10年經濟發展取得持續高速增長的矚目成就，主要受益于我國巨大的人口紅利、高儲蓄高投資增長率和進出口貿易高速增長。與此同時，經濟的系統性穩定也受到了越來越大的傷害，一是高信貸與貨幣投放的膨脹加劇；二是國民收入分配和經濟結構失衡日益加劇，經濟、金融和地方財政對房地產業的依賴度上升，國民收入分配結構扭曲、廣大民眾沒有真正享受到更多的改革發展成果，需求結構和產業結構失衡，城鄉和地區結構不平衡加劇；三是引發了越來越嚴重的能源緊張、資源短缺、生態退化、環境惡化、災害頻發等問題。很顯然，這種經濟舊常態本身有著向新常態過渡的內在要求，表現出明顯的經濟、能源消費和電力消費難以繼續維持高速增長態勢，2011年三者依次增長9.3%、7.1%和12.0%，2012年依次增長7.7%、4.0%和5.6%，2013年依次增長7.7%、3.7%和7.6%。

未來經濟發展速度主要取決于經濟潛在增長率，實際在圍繞潛在增長率上下波動。潛在增長率可以理解為一國（或地區）一定時期內在各種資源得到最優配置和充分利用的條件下所能達到的經濟增長率。主要受勞動投入、資本投入、技術生產率三大因素和世界第三次工業革命、全球經濟再平衡等國際因素影響，我國潛在經濟增長率將“換擋”到中高速增長周期。從勞動投入看，我國15～59歲勞動年齡人口在2012年首次出現絕對下降并將延續下降態勢，意味著全社會勞動投入增長將逐步放緩，人口紅利逐步消失。從資本投入看，隨著我國勞動年齡人口減少，被撫養人口增加，撫養支出上升，過去因人口負擔輕而能維持高儲蓄率-高投資的態勢難以持續，今后將隨著儲蓄率的下降，可用于投資的資本增長也將放緩，高儲蓄-高投資增長模式難以為繼。從生產率看，技術進步是非常緩慢的過程，代表效率的全要素生產率也難以短時間大幅提高。以互（物）聯網技術與新能源、智能化、數字化日趨深度融合為基礎，以分布式能源、大規模定制和個性化制造為主要特征的第三（或四）次工業革命，既能夠促進可再生能源特別是分布式能源發展，推動能源技術革命；又能夠采用諸如3D打印技術等基于物聯網的數字智能技術，企業只提供數字化模型，用戶和代理商可用3D打印機通過利用各種材料和采用疊加工藝等，將產品“打印”出來，過程無需人工參與，所需原料遠低于傳統生產方式，能源消耗也遠遠低于傳統方式；還能夠采用工業機器人和數字化制造等，使制造業對工人的依存度大幅下降，勞動力成本也會隨之大幅度降低，制造業不再與工廠、工人密不可分，使得國際分工不再主要取決于勞動力成本，即便是傳統的勞動密集型產業也可能向資本密集型轉化，進而使新興市場勞動力的比較優勢趨于消失，不僅會導致發達國家的制造業空心化，而且會反過來讓缺乏自主創新和創意的新興市場制造業空心化。從某種意義上講，第三次工業革命將最終影響世界各國在全球工業體系中的分工地位和現實利益，世界經濟格局和全球產業版圖可能因此發生巨變，發達國家尤其是美國，很有可能在制造業中再度領先，以中國為代表的新興市場制造業則可能因不能順勢而為而失去優勢。2008年世界金融危機后，世界發達經濟體認識到長期“外包”政策和國內產業空心化帶來的全球經濟失衡的重大影響，力求“重新回歸制造業”，重構全球制造業競爭格局，矯正全球經濟失衡。例如，美國通過調節稅收政策來降低制造業的稅收負擔，以提高制造業吸引資本和投資能力。美國產業升級的戰略核心在高端制造，著力納米技術、高端電池、新能源與新材料、生物制造、新一代微電子研發、高端機器人等領域，推動高端人才、高端要素和高端創新的集群發展，保持在高端制造領域的研發領先、技術領先和制造領先。制造業回歸將促進新一輪全球供應鏈及國際分工體系再重組，促進全球經濟再平衡。全球經濟再平衡，意味著外需對中國經濟增長貢獻將減弱。

電力作為經濟發展的晴雨表，全國用電需求增速也相應進入“換擋期”，即從過去高速甚至兩位數增長進入4%～6%的中速增長周期，更長遠看還會進入中低速乃至低速增長期。“十二五”前三年，用電年均增長8.4%左右，2014年用電預計增長3.8%左右，2015年預計增長4.5%～5.5%。“十三五”用電年均增長在4%～6%間中速增長。從地區分布看，東部地區仍然是全國用電負荷中心，但用電增速和占全國的比重將逐步下降；西部地區經過大開發的5年培育期，2005年后用電增速開始發力，已經成為當前和未來用電增長的領頭羊和火車頭。從用電結構看，第三產業和城鄉居民用電可能中高速增長，占全社會用電量的比重穩步提升；第二產業用電增速回落，其中高耗能行業繼續中低速增長，而新興戰略性產業用電保持中速增長。2020～2030年期間，全社會用電再次換擋到2%～4%的中低速周期，東部地區用電低速增長，而西部地區用電中速增長。全國全社會用電在2030年左右基本達到飽和，開始進入2%以下的低速增長周期。

結構升級：堅持節約優先，

推進電力消費革命

我國人口眾多，人均資源占有量遠低于世界平均水平。電力消費革命事關生產方式革命和生活方式革命，核心是堅持和有效落實節約優先，建設資源節約型社會，主要發揮電價調節引導作用，建設節約文化，做到節約內化于心、外化于行，實現存量減量化、增量高效化和節約生活化。堅持節約優先，需要大力促進社會生產、建設、流通、消費等各環節和經濟社會發展各領域科學使用能源資源，不斷提高能源利用效率。

一是加快推進經濟和產業結構調整。要把構建現代產業發展新體系作為優化產業結構的主要任務，促進三次產業協調發展，逐步形成以農業為基礎、工業為主導、戰略性新興產業為先導、基礎產業為支撐、服務業全面發展的產業格局。堅持走新型工業化道路，促進工業化、信息化、城鎮化、現代農業化同步發展，加快傳統產業轉型升級，加快推動戰略性新興產業、先進制造業健康發展，加快推動服務業特別是現代服務業發展壯大，加快發展現代信息產業體系，合理布局建設基礎設施和基礎產業，推動大中小微企業協調發展，提高度電產值或提高電能產出效益。

二是加快實施以終端節能為重點的節能優先戰略。要遵循科學的生產和生活方式，改變經濟增長對能源投入的過度依賴，限制不合理的電能消費需求，倡導理性消費、節約消費、適度消費，以更集約高效的能源利用方式實現更高的能源經濟效益，節約資源、保護環境，推進能源的可持續利用和生態環境的不斷改善。

三是加快實施提高電氣化水平的終端能源替代戰略。我國常規能源資源以煤為主，油氣資源不足，油氣供應對外依存度高，決定了我國油氣占終端能源消的比重難以大幅度提升，以電氣化水平提高和電能替代為主要方向推進終端能源替代更符合我國國情，并有利于提升能源使用效率。隨著我國能源消費總量的不斷增長，中東部地區大氣環境面臨更加嚴峻挑戰，推進“以電代煤、以電代油、煤從空中來”，對優化我國能源消費結構、實現能源環境可持續發展具有重要戰略意義。

四是加快實施包括電動汽車在內的綠色交通戰略。積極開發、推廣和使用電動汽車等綠色交通工具是現代化交通發展的方向，也是促進節能減排的客觀需要和重要內容。電動汽車的發展對推動交通領域的能源消費轉型、優化能源消費方式與結構、緩解能源供應壓力、改善人口密集地區生態環境具有重要意義。

五是加快制定落實節能優先的保障措施。一要完善節能、節電相關法律法規和經濟激勵政策，改革完善能源電力價格體系，充分發揮市場機制引導作用；二要結合國情和結構調整要求，實事求是提高能效標準，特別是提高高耗能行業能效標準；三要全面推行能效審計監督，提高審計監督效能；四要提高節電新技術、新商業模式的政策支持力度。加快節能技術研發、示范和推廣，在能源密集行業普及高效節能裝備，力爭達到國際先進水平。全面推行合同能源管理、電力需求側管理等市場化節能新機制，推進節能服務產業化發展；五要實施能效標準、標識和節能產品認證制度；六要加強輿論宣傳，普及節能知識，開展全民節能節電行動；七要結合新城鎮建設，提高新城鎮能效標準示范水平。

結構升級：正確處理好三個關系，

著力提供用得起的安全綠色電能

隨著綠色化轉型、空間布局以及發展形態的加快調整，我國已經進入電力價格上漲長周期，與當前經濟社會發展階段下電價承受力仍然較低存在較大反差。未來電力發展，要繼續堅持立足國內、多元經濟、綠色智能原則，構建電力多元化供應體系，正確處理好電力安全、綠色轉型與經濟社會可承受、可持續發展的關系，以相對較低的電力成本安全滿足經濟社會發展的電力有效需求。重點要規劃和正確處理好非化石能源發電與化石能源發電關系，穩步提高非化石能源發電比重，有效控制發展成本，著力提供用得起的安全綠色電能，促進提升國內經濟競爭力和人民生活水平，促進社會進步。

一是正確處理好非化石能源發電與化石能源發電關系，穩步提高非化石能源發電比重。加快綠色化轉型是大勢所趨，逐步提高可再生能源發電比重是大勢所趨。國務院已經提出2020年全國非化石能源占一次能源消費比重達到15%的能源結構調整目標，2014年11月中美共同發表的《中美氣候變化聯合聲明》中，我國又提出2030年非化石能源占一次能源消費比例提高至20%左右。只有大力發展非化石能源發電，才能實現上述能源結構調整目標，除此之外，絕無他法。需要指出的是，非化石能源發電特別是風電、太陽能發電等新能源發電，受投資大和發電利用小時影響，上網電價相對較高，除水電和核電外，在較長時期內，都需要國家給予財政補貼才能生存和發展，加上要滿足風電和光伏發電等大規模穩定運行、需要大規模增加調峰電源或現有傳統發電電源為此調峰，這些都要相應推高全社會電價水平。非化石能源發電比重越高，特別是風電、太陽能發電等新能源發電比重越高，對電力系統造成的總發電成本和總電網成本就越大，相應的全社會電價水平就越高，需要國家財政補貼的額度就越大。進言之，如果風電、太陽能發電等新能源發電比重急速提高，需要國家財政補貼額度也將急速提高，全社會電價水平也將急速攀升，將可能對國家財政補貼能力、國內經濟的國際競爭力和民生保障、社會發展產生較大的負面影響。所以，在經濟發展進入新常態下，無論是非化石能源占一次能源消費比重，還是非化石能源發電比重，都應該充分考慮經濟社會發展和財政補貼的可承受能力，規劃中應該作電價測算和可承受能力評估，在可承受范圍內穩步提高，從而促進新常態下的經濟轉型調整和社會發展進步。

二是正確處理好非化石能源發電內部結構品種優化配置關系，優先開發水電和安全高效發展核電，有序發展新能源發電。非化石能源發電品種較多，既包括常規發電品種的水電和核電，又包括新能源發電的風電、太陽能發電等。在規劃中優化提出合理的非化石能源發電比重的基礎上，就需要進一步優化配置各類品種，最終確定合理的非化石能源發電結構，既能實現非化石能源發電比重的電源結構目標，又能實現較好的經濟性和安全性，如較低的發電成本、上網電價和全社會電價水平等，真正做到提供用得起的安全綠色電能。

在非化石能源發電品種中，水電和核電屬于發電成本和上網電價相對（新能源發電）較低的品種，普遍低于風電，遠低于太陽能發電。更為重要的是，水電和核電不僅具有相對較好的電能品質（如綠色低碳），還具有相對較好的電力容量品質，如100萬千瓦的水電或核電能夠具有90萬千瓦左右的容量效用，或者說100萬千瓦水電或核電可以滿足90萬千瓦左右持續用電負荷需要。相對而言，風電、太陽能發電等新能源發電同樣具有較好的電能品質，但發電成本和上網電價高，需要國家財政補貼才能生存。更不容忽視的是，由于風電和光伏發電出力具有隨機性、波動性和間歇性特征，使其電力容量品質極差，如100萬千瓦風電只能具有0～10萬千瓦的容量效用，或者說100萬千瓦風電僅能滿足0～10萬千瓦持續用電負荷需要（理論上講，跨省跨區域分散布局的風電，聯合運行可適當提高容量效用），光伏發電比風電的電力容量品質可能稍好些。在這里需要指出的是，無論是水電和核電的90萬千瓦容量效用，還是風電的0～10萬千瓦容量效用，并不十分準確，需要進行科學分析測算，但兩者對比的數量級不會有根本性變化。所以，即使是未來風電和光伏發電的上網電價能夠下降到與水電和核電大致相當的水平，因為兩類發電的電力容量品質存在較大差距，優先發展水電和核電也理應是優化非化石能源發電結構的不二選擇，即在同等非化石能源發電比重條件下，重點規劃發展好水電和核電，能夠相應降低全社會電價水平和減少國家補貼額，更有利于順應經濟新常態；或者，在經濟社會同等可承受能力下，重點規劃發展好水電和核電，能夠進一步提高非化石能源發電比重。當然，兩者并非是非此即彼的選擇關系，在實際規劃實踐和布局建設中，兩者都需要規劃建設，只不過在外部條件約束下應盡最大可能開發布局水電和核電，風電和太陽能發電應該放到第二位，特別是在未來十年內更是如此。當前和“十三五”期間，要堅持優先開發水電和安全高效發展核電，重點規劃發展好水電和核電。

優先開發水電。水電是技術成熟、出力相對穩定的可再生能源，在可靠性、經濟性和靈活性方面具有顯著優勢，需要放在優先開發的戰略位置。水電要堅持綠色和諧開發，以大型基地為重點，大中小相結合，推進流域梯級綜合開發；重視水電消納市場研究，擴大水電資源配置范圍；加快抽水蓄能電站發展，提高電力系統運行的經濟性和靈活性，促進可再生能源發電的合理消納。全國常規水電裝機規劃2020年達到3.6億千瓦左右、開發程度67%，2030年達到4.5億～5.0億千瓦左右、開發程度超過80%，除西藏外，全國水電基本開發完畢。抽水蓄能裝機規劃2020、2030和2050年分別達到6000萬千瓦、1.5億千瓦和3億千瓦。水電開發要著力解決統一認識難、統籌協調難、前期核準難、成本控制難、移民安置難等“五難”問題：一要建議組建國家級水電開發委員會（可以考慮現有國務院三峽建設辦公室職能轉為承擔該職責），加強統一規劃和統籌協調管理力度，在2015年完成西南水電合理開發時序規劃研究。二要完善項目前期管理，爭取盡早頒布水電開發前期管理條例，盡快批復《怒江流域綜合規劃》和《怒江中下游水電規劃》，盡快確定烏東德、白鶴灘電站送電方向和開發時序，盡快確定龍盤電站壩址方案。三要創新移民安置管理，盡早制定出臺移民安置管理辦法，增加移民安置方式，調動地方政府積極性。四要建立水電開發環境影響全過程管理機制，加強投運后的環境實際影響監管，并將結果向社會公布。五要促進更大范圍消納水電，推廣水電豐枯電價、峰谷電價。六要建議國務院責成有關部門加強水電開發相關知識普及和宣傳，并進行績效考核。

安全高效發展核電。核電是安全可控、綠色低碳、經濟高效的能源。核電發展要高度重視核電安全，強化核安全文化理念；堅持以我為主，明晰技術發展路線；統一技術標準體系，加快實現核電設備制造國產化；理順核電發展體制，加快推進市場化、專業化進程；建立立足國內、面向國際的核燃料循環體系。要著力提高核電比重，盡快核準建設東部沿海核電項目，穩步推進中部地區布局建設，加大開工投產規模，2020年應努力超額完成國家規劃發電裝機5800萬千瓦目標、爭取達到7000萬千瓦，2030年達到2.0億千瓦左右，實行大型化和小型化并舉。安全高效發展核電需要解決好，一要加強核電安全的宣傳教育，消除社會核安全恐懼心理，提高社會公眾的安全意識和對核電發展的認同度。二要理順政府管理體制，明晰核電發展戰略，統籌做好核電發展規劃。三要加快修訂出臺《核電管理條例》，加快制定《原子能法》和《核安全法》，健全核安全政策、法規與制度體系。四要統一技術路線，加快形成與國際接軌的統一技術標準體系。五要健全國內核電工業體系，從頂層重新設計，加快核電體制機制創新，實現安全唯一化、投資多元化、運營專業化、技術設計集團化、制造市場化、施工社會化、核燃料循環一體化等。六要加快提升自主研發能力，提高自主化、本地化程度，提高成套設備設計制造能力。七要加快核電專業人員培養。

積極有序發展風電、太陽能發電等新能源發電。堅持分散和集中開發相結合，切實提高發展質量，在國家財政能支撐、社會電價能承受、電力系統能消納、發電成本能下降和裝備技術能自主的條件下，根據非化石能源發電比重目標和水電、核電開發規模，合理確定開發總量，穩步提高開發利用程度；加快提高技術和裝備水平，力爭到2020年我國風電產業處于世界領先水平，2020年我國太陽能發電產業達到世界先進水平、2030年力爭處于世界領先水平。當前和“十三五”期間，應優先在中東部地區分散布局，因為分散布局開發能夠有效減少國家財政補貼額，能夠就近消納不棄風、不棄光，能夠有效減少電網投資和同步投產；大型新能源基地建設要以清晰明確的基地外送通道項目和消納市場為前提，加快建設“三北”基地外送通道、解決好棄風棄光問題；合理布局建設調峰調頻電源，研究應用儲能技術。全國新能源發電裝機規劃2020年達到2.8億千瓦，2030年達到6.7億千瓦，2050年達到13.3億千瓦。新能源發電要著力解決缺乏清晰戰略目標及發展路徑、缺乏統籌規劃、缺乏項目統籌核準機制和法律法規政策有待完善、基礎工作有待加強、設備性能和建設運行水平有待提高等“三缺乏三有待”問題，貫徹落實《可再生能源法》，進一步完善相關機制：一是明確國家能源等主管部門、發電企業、電網企業、設備制造企業和行業協會責任，轉變發展方式。從單純追求“裝機增長速度”向追求“質量與速度并重”轉變，從單純追求“集中大規模開發”向“分散與集中、大中小相結合”方向轉變。發展目標要與國家財政補貼能力、全社會電價承受能力和電力系統消納能力等相平衡。二是加強新能源發電科學統一規劃，實現中央與地方的新能源發電規劃、新能源發電規劃與消納市場、新能源發電規劃與電網規劃以及新能源發電規劃與其他電源規劃相協調。三是強化規劃執行剛性，簡化項目核準程序。全面推行新能源發電規劃內項目公開招標制，通過市場機制選擇投資主體。建立新能源發電項目和配套電網、調峰調頻項目同步審批的聯席會議制度。建立項目審批與電價補貼資金掛鉤制度。四是健全和完善相關的法律法規和政策體系。盡早制定實施新能源發電輔助服務補償和考核管理辦法，制定合理的新能源發電送出工程電價政策，出臺科學可行的調峰電源電價政策。出臺簡便易行的分布式電源并網管理辦法。五是加強產業發展的基礎工作。盡早摸清家底；加強新能源發電的運行管理；健全和完善相關的標準體系；明確統計標準，加大統計力度。六是加快推進新能源發電產業技術升級。七是高度重視生態環保問題。

在太陽能輻照量較高的北方地區，還要注意優化太陽能發電結構，高度重視集中式和分布式光熱發電的自主技術創新、管理創新和工程試驗示范，積極發展光熱發電。相對光熱發電而言，光伏發電技術較為成熟，上網電價也較低，但是出力具有隨機性、波動性、間歇性特征，難以存儲，電力系統消納較為困難，沒有商業化的儲能設施相配套，難以成為主力能源。光熱發電則通過成本相對低廉的儲熱裝置，既可以承擔基荷，也具備較為靈活的調峰能力，可作為未來電力系統的主力電源。所以，在具備建設條件的前提下，只要光熱發電的上網電價不高出光伏發電0.1～0.2元/千瓦時（初估值，經過科學計算可找到準確值），就應該優先發展光熱發電而不是光伏發電，因為這種配置方式能夠做到全社會電價水平較低。特別是發展以光熱發電為主的分布式能源系統，能夠較好地解決大電網難以覆蓋的偏遠地區的能源供應難題，包括戶戶通電問題。

三是正確處理好化石能源發電結構品種優化配置關系，優化清潔發展煤電，高效發展天然氣發電。煤電仍將是我國的基礎電源。目前，美國發電用煤占煤炭消費的比重超過90%，世界平均水平為65%。要著力提高電煤占煤炭消費的比重，加快散燒直燃煤轉化為發電，在當前電煤占煤炭消費比例在50%左右的情況下，到2020年提高到60%，最終達到75%左右。煤電開發要優化煤電布局，在高度重視水資源制約及生態環境保護基礎上，提高煤電大基地大通道建設程度，結合14個大型煤炭基地建設重點規劃好9個大型煤電基地，實現輸煤輸電并舉。嚴格控制東部地區新建純凝燃煤機組，鼓勵發展熱電聯產。加快現有機組節能減排改造，因地制宜改造、關停淘汰煤耗高、污染重的小火電。提高煤電能效和排放準入標準，近中期重點放在分散直接燃燒煤炭整治上即“以電代煤”，通過推動工業鍋爐電氣化、餐飲服務電氣化以及居民生活電氣化，將工業鍋爐、工業煤窯爐、居民取暖廚炊等用煤改為用電，大幅減少直燃煤造成的污染排放；未來環保技術成熟后，推行近零排放。全國煤電裝機規劃2020年達到11億千瓦、新增中煤電基地占55%，2030年達到13.5億千瓦、新增主要在煤電基地，2050年下降到12億千瓦。

高效發展天然氣發電。天然氣是清潔的化石能源，未來主要依靠進口增加供應，天然氣發電成本遠高于水電、核電和燃煤發電。發展規模要與各省市財政補貼能力直接掛鉤，加快制定全國統一的天然氣發電價格補貼政策，由各地結合實際貫徹執行。發展形態上，應以分布式為主、以提高能效和經濟性，有序發展大型的調峰機組，原則上不再新建大型天然氣純發電項目。全國天然氣發電裝機規劃2020年1.0億千瓦，其中分布式4000萬千瓦；2030年裝機2.0億千瓦，其中分布式1.2億千瓦；2050年裝機3.0億千瓦，其中分布式2.0億千瓦。要研究制定全國統一的天然氣發電價格補貼政策，加快制定天然氣分布式發電管理辦法和技術標準，充分發揮天然氣發電的調峰優勢，以解決天然氣對外依存度不斷提高、發電成本高和分布式發電發展滯后等問題。

堅強電網是提供用得起的安全綠色電能的重要平臺。要按照結構合理、標準統一、安全經濟、綠色智能的原則建設堅強電網，加快建設堅強的跨區跨國骨干網架，促進大型能源基地集約化開發和高效利用，實現更大范圍資源優化配置；優化配電網結構，大幅度提高供電能力和供電可靠性。加快推進智能電網建設，為大型能源基地的集約化開發與能源外送，分布式電源、智能家電、電動汽車的廣泛應用，以及智能樓宇、智能社區、智能城市建設提供安全可靠的保障。

動力轉換：從主要由需求要素驅動轉變為

科技體制機制創新驅動

創新是實現電力工業科學發展的動力和源泉。在經濟舊常態下，電力發展的主要任務是通過外延式擴大再生產方式來滿足全國高速用電需求。進入經濟新常態，全社會用電需求進入中速增長周期，電力發展的主要任務轉換為通過內涵式即主要通過提高質量和科技含量來滿足全國用電需求，提高發展質量和經濟性。

一是加快推進電力科技創新。堅持自主創新、重點突破、超前部署、產業帶動的原則，不斷整合科技創新資源，完善科技創新機制，加強創新隊伍建設，形成完善的科技創新體系，突破制約創新活力的各種束縛，圍繞綠色化和智能化發展方向，統籌推進基礎研究、關鍵技術研究和前沿技術研究，實現電力產業的技術提升和跨越式發展。到2020年，我國發電技術整體接近和部分達到世界先進水平，前沿技術的研究與發達國家同步。特高壓、大電網和自動化等電網技術保持國際領先水平，引領世界智能電網技術發展方向。到2030年，我國發電技術整體位于世界先進水平，部分技術領域處于國際領先水平，電網技術繼續保持整體引領世界發展地位。到2050年，我國成為世界領先的電力科技強國和世界主要先進電力裝備制造供應基地。

二是加快完善政府電力宏觀調控機制。發展改革委、國家能源局和各級地方政府的能源電力主管部門是電力主管部門，也是電力調控的責任主體。要著重從健全電力產業政策、加強統一規劃、改革項目核準審批制度等方面，緊緊圍繞如何使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用有機結合，來加快完善電力調控機制：一要著力從完善規劃研究支撐體系、規范規劃工作流程、健全規劃協調機制和剛性實施機制、建立規劃后評價和責任追究制度等方面，加強電力統一規劃。二要改革電力項目前期工作方式和審批核準制度，推行規劃指導下的電力項目招標備案制，創造條件推動電源項目前期工作市場化。三要重點圍繞新能源發展、扶持科技創新、加強生態環境保護等方面，健全電力產業政策，彌補市場缺陷，有效配置資源。

三是加快推進電價改革。電價機制改革是電力市場化改革的核心與關鍵環節，要加快形成主要由市場決定電價的機制改革。一要加快建立實行獨立透明的輸配電價制度。以深圳市電網輸配電價改革試點為開端，按照“準許成本加合理收益”方法測算制定獨立、明晰的電網輸配電價，分電壓等級公布輸配電價。二要加快建立發電兩部制上網電價機制。發電容量電價加快從政府核定過渡到通過電源公開市場招標競爭形成，電量電價主要通過發電商與售電公司（用戶）競爭談判或電力市場公開競爭形成；三要加快建立售電價格市場競爭形成和與發電價格聯動的機制；四要建立電力系統輔助服務費用制度，建立電力交易服務平衡賬戶；五要全面推行分時電價，促進智能電網發展，促進可再生能源發電大規模發展；六要建立規范、透明的電價管理制度。

四是科學構建全國統一開放、有效競爭的電力市場體系。科學界定電力商品屬性，堅持“放開兩頭、監管中間”原則，構建中國特色的統一開放、有效競爭的電力市場體系。一要改革電網公司贏利模式。建立成本約束機制，轉變監管模式，對電網企業監管由現行核定購電售電兩頭價格、電網企業獲得差價收入的間接監管，改變為以電網資產為基礎對輸配電收入、成本和價格全方位直接監管，確保可持續發展能力，確保對所有市場主體無歧視服務，有償承擔政府委托業務。二要穩步推進售電競爭，落實用戶選擇權。按照試點先行原則，先全面推行大用戶直購電，再推廣到中用戶直購電，最終全面放開售電競爭。穩妥推行售電主體多元化、社會化，預防售電競爭中的再壟斷。三要推行調度和交易分離。調度作為電網的重要組成部分，負責電力系統安全運行，具體執行落實交易機構制定的交易計劃安排。改革省級政府主管部門負責發電生產計劃的行政管理方式，交易機構獨立負責電力市場交易計劃安排。四要加快完善政府市場監管體系，加強全過程、全方位、全透明的電力市場監管。五要積極探索電力國有資產管理改革，穩步推進電力企業整體上市，實現電力資產證券化、混合所有制化。通過證券市場，促進電力市場主體經營管理活動的規范化和公開化、透明化。